چاره‌ای هم نداریم جز واگذاری امور مردم به خودشان. این یک هدیه نیست، از سرناچاری قوه مجریه و قوه مقننه باید مدل مدیریت یکپارچه شهری را تصویب کنند. بنا براین این یک انتخاب نیست، بلکه یک الزام است. قانون اساسی هم بر همین موضوع تاکید می‌کند.

به گزارش پایگاه اطلاع رسانی شورای عالی استانها به نقل از«آسمان آبی»؛ مدیریت یکپارچه شهری دهه‌هاست در دنیا اجرا می‌شود و ما هنوز برای تصویب لایحه آن اندرخم یک کوچه‌ایم؛ تأخیر در این مهم خسارت‌های فراوانی را برای کشور به همراه خواهد داشت. درباره لایحه مدیریت یکپارچه شهری تدوین شده از سوی دولت با دکتر محمد حسین بوچانی گفت‌و‌گویی انجام داده‌ایم. او که عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران است، می‌گوید این لایحه در صورت تصویب بحران‌های جدیدی روی دست جمهوری اسلامی می‌گذارد. این گفت‌وگو در ادامه از نظرتان می‌گذرد.

همان‌طور که مستحضر هستید،‌ لایحه یکپارچه‌سازی مدیریت شهری سابقه حقوقی و قانونی در اسناد بالادستی دارد،‌ در این باره در اسناد بالادستی مانند برنامه‌های پنج ساله چه مستنداتی وجود دارد؟

در زمان دولت اصلاحات، قوه مقننه قوه مجریه را مکلف کرد نسبت به واگذاری آن گروه از تصدی‌ها به مدیریت شهری که شهرداری‌ها می‌توانند آن‌ها را محقق کنند، پیشگام شود. در برنامه سوم تلاش‌های جدی‌ای صورت گرفت و 22 موضوع شهری شامل تکالیف و ماموریت‌های سربار و هزینه‌بر به شورای عالی اداری فرستاده شد، اما بخش‌هایی مانند نگهداری کتابخانه‌ها، مراکز فرهنگی و تصدی‌های جدی و اساسی مانند آب، برق، گاز و زیرساخت‌های شهری را هیچ‌گاه در برنامه سوم قوه مجریه برای واگذاری آن‌ها پیشقدم نشد. در برنامه چهارم، موضوع از ماده 136 مندرج در برنامه سوم، به بند «ب» ماده 137 قانون برنامه چهارم تبدیل شد. ماده 137 برنامه چهارم یک گام به جلو رفت. قانون‌گذار در برنامه سوم به دولت اجازه داد که تصدی‌های شهری را فهرست و آن‌ها را به مدیریت‌های شهری واگذار کند، اما در ماده 137 برنامه چهارم، مجلس دولت را مکلف کرد تصدی‌های شهری و روستایی (یک کلمه روستایی هم به آن اضافه کرد) را به مدیریت محلی واگذار کند و در این باره پیشنهاد شود.

اما متاسفانه قوه مجریه در طول برنامه چهارم و پایان عمر آن هیچ‌گاه پیشگام اجرای مقوله مدیریت یکپارچه شهری نشد. در برنامه پنجم توسعه،‌ در ماده 173 مجددا همین موضوع به ادبیات دیگری تکرار شده است. براساس این ماده واحده، دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری و واگذاری تصدی‌ها اقدام کند. اما متاسفانه در طول برنامه پنجم، اقدام بایسته و شایسته‌ای در این‌باره صورت نگرفت.

فکر می‌کنید چرا با وجود تاکید بر واگذاری‌ها در قانون برنامه سوم، چهارم و پنجم و همچنین برنامه ششم، تاکنون گامی در این جهت برداشته نشده است؟

ریشه این بی‌توجهی به وضع قانون غلط و رویه‌های قانون‌نویسی غلط برمی‌گردد. مگر شما می‌توانید به نهاد مجری که خود با شوراها دارای تلاقی منافع است، بگویید یک قانون مناسب برای واگذاری‌ها تدوین کند. قوه مجریه نمی‌تواند در این زمینه پیشگام باشد؛ همان‌طور که در سه برنامه پنج ساله، پیشگام نبوده است.

برای این که دولت مجبور به اقدام در این زمینه شود حرکتی صورت گرفته است؟

زمانی که مجلس متوجه شد که سه دوره قانون وضع کرده اما قوه مجریه پیشگام نشده، درنهایت در قانون شوراها در ذیل بند 10 شرح وظایف شورای عالی استان‌ها در 27-8-1386 به طور مشخص، بندی را درج کردند که این بند بسیار مترقی بوده به این معنا که مجلس وظیفه تدوین لایحه مدیریت یکپارچه شهری را به شورای عالی استان‌ها سپرد. شورای عالی استان‌ها موظف هستند ضمن مشخص کردن آن دسته از امور شهری که توسط وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی، انجام می‌شود و انجام آن در حد توانایی شهرداری‌هاست، طرح لازم جهت واگذاری آن به شهرداری‌ها را تهیه و به دولت یا مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.

این بحث شما معطوف به تاریخ حقوقی آن می‌شود، از منظر استراتژیک با چه میزان از خطا مواجهیم؟

مهم‌ترین نکته راهبردی و سیاستی این است که شورای عالی استان‌ها خطای استراتژیک دولت را دارد مرتکب می‌شود. چون درک دقیقی از این حکم نداشته و همواره در ذهنش این بوده که برای هزارو 300 شهر در کشور لایحه و درنهایت قانونی را تنظیم کند تا برای یک شهر پنج هزار نفری و شهری مثل سومار زیر 500 نفر جمعیت و کلانشهری مانند تهران که جمعیت شبانه آن حدود 8 میلیون نفر است مصداق داشته باشد. این نشان می‌دهد هیچ درک دقیقی از این امر قانونی وجود نداشته چون اگر وجود داشت از سال 1386 تاکنون که معادل 10 سال و سه ماه از آن تاریخ می‌گذرد، باید شورای عالی استان‌ها درباره آن اقدامی صورت می‌داد.

می‌خواهید بگویید در لایحه تدوین شده توسط دولت، اصول برنامه‌ریزی محلی رعایت نشده است؟

دقیقا، در حالی که اصل 101 قانون اساسی در حوزه برنامه‌ریزی محلی دو نکته کلیدی دارد: 1. توجه به مقتضیات محلی؛ 2. مقوله رفع تبعیض. به عبارت دیگر با یک لایحه نباید برای کل پهنه سرزمینی برنامه‌ریزی کنید. چون مقتضیات جغرافیایی ومقتضیات محلی پهنه سرزمینی متفاوت از یکدیگر هستند. از این رو برای شهرهای 50 تا 100 هزار نفر یک قانون و برای هر یک از 100 تا 200 هزارنفر و... یک قانون تنظیم می‌کرد یا با پهنه‌بندی کشور،‌ برای هریک قانون مدیریت یکپارچه متناسب با خودش را تدوین می‌کرد. به عبارت دیگر شما به جای یک مدیریت یکپارچه، باید دارای مجموعه‌ای از مدیریت‌های یکپارچه باشید تا براساس اصول و مقتضیات محلی و بنا به ظرفیت و توانمندی مدیریت‌های محلی تدوین شده باشد.

بنابراین معتقدید در لایحه‌ای هم که وزیرکشور در شهریور 93 امضا کرده‌اند چنین ایرادهایی قابل مشاهده است؟

کماکان همین ایرادها در آن‌ها هست. ریشه این مطالعه به مطالعه انجام شده روی تهران برمی‌گردد. در مطالعه اول گفتند مدیریت یکپارچه شهری 670 کیلومتر مربع تهران را می‌خواهند به نحوی که در 22 منطقه تهران، رابطه حاکمیت ملی و محلی جهت تحقق حکمرانی مشارکتی، مشخص باشد. اما متاسفانه دوستان مطالعه را به سوی دیگری بردند به این معنا که می‌خواهند برای 1300 شهر یکپارچه نگاه کنند. برای مثال بند 20 ماده 55 قانون شهرداری‌ها که بر رفع آلایندگی تاکید می‌کند، آیا علاوه بر تهران، شامل بوشهر، چابهار یا سبزوار می‌شود؟ پس اساسا این لایحه حتی اگر در مجلس هم تصویب شود، بازهم ره به جایی نخواهد برد. به‌همین دلیل این موضوع به شورای عالی استان‌ها واگذار شده زیرا مجموعه نماینده‌های حوزه‌های پهنه‌های سرزمینی کل کشور هستند. ضمن این که تدوین این لایحه توسط دولت خود مفسده بزرگتری ایجاد می‌کند.

با این وضعیت برخورد معقول با این لایحه چیست؟

اگر مجلس شورای اسلامی، شناختی از قوانینی که خود دارد داشته باشد، قاعدتا با عنایت به بند 10 ذیل وظایف شورای عالی استان‌ها، لایحه را باید به دولت برگردانده، تاکید کند تدوین چنین لایحه‌ای از کارویژه‌های شورای عالی استان‌هاست، اما تدوین لایحه توسط قوه مجریه، خود بخشی از تمرکزگرایی بیشتر است؛ زیرا در عمل نقش شورای عالی استان‌ها را ایفا می‌کند و درنهایت تصدی آن بخش‌هایی را واگذار خواهد کرد که هزینه‌بر هستند.

لایحه مدیریت یکپارچه ارائه شده از چه نظامی پیروی می‌کند؟

درهیچ جای جهان مدل مدیریت یکپارچه واحد نداریم و چنین مدلی منسوخ شده است. برای مثال قانونی که برای توکیو یا لندن وضع شده با قوانین مربوط به مدیریت هماهنگ دیگر شهرها در این دوکشور متفاوت است. ضمن این که در عمل منتهی به تمرکززدایی شده اند.

به عبارت دیگر شما نمی‌توانید لایحه مترو را که در تهران و برخی کلانشهرها مسئله است، به دیگر شهرها تسری بدهید. همین موضوع درباره آلودگی هوا مصداق دارد. به عبارت دقیق تر، این لایحه مجددا از یک ساختار متمرکز دارد صادر می‌شود و توجهی به مقتضیات محلی و مقوله رفع تبعیض و توجه به مقتضیات عدالت اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، آموزشی و عمرانی ندارد؛ چیزی شبیه مسکن مهر که دولت تصمیم گرفت حتی از نظر شکلی به‌صورت واحد در کشور اجرا کند تا جایی که در جایی 80 درصد به بهره‌برداری و در جایی دیگر صد درصد منابع پرت می‌شود. بنابراین اساسا این‌که مدیریت قوه مجریه، بدون هم‌اندیشی و مشورت شورای عالی استان‌ها و شهرداران مراکز استان‌ها و ساختارهای مدیریت محلی مثل شورای استان و شورای شهرستان، در این‌باره تصمیم می‌گیرد، یک خطای استراتژیک است. ضمن این که به نقض قانون نیز منجر شده است.

درعین‌حال معتقدم چاره‌ای هم نداریم جز واگذاری امور مردم به خودشان. این یک هدیه نیست، از سرناچاری قوه مجریه و قوه مقننه باید مدل مدیریت یکپارچه شهری را تصویب کنند. بنا براین این یک انتخاب نیست، بلکه یک الزام است. قانون اساسی هم بر همین موضوع تاکید می‌کند.

به عبارت دیگر شما می‌خواهید از ابتدا حوزه حاکمیتی دگرگون شود؟

این یک خطای استراتژیک است که برخی فکر می‌کنند شوراها نهادی مردمی هستند. در حالی که نهادی حاکمیتی اما محلی هستند. براساس قانون اساسی شوراها بخشی از حاکمیت هستند ولی این حاکمیت یک زمانی قوه مجریه، یا مقننه یا قضائیه است، رهبری، شورای نگهبان و نظام ساختارها به‌عنوان حاکمیت ملی می‌شوند که البته درنهایت هر یک به نحوی توسط مردم انتخاب می‌شوند. بر این اساس اگر مدیریت یکپارچه به پارلمان‌های محلی و شهرداری‌ها تفویض شود، مجلس بخشی از اختیارات خودش را از حاکمیت ملی به حاکمیت محلی تفویض می‌کند. پس نباید نگران باشند. چون مجلس محلی ادامه مجلس ملی است.

اما اگر لایحه کنونی به همین سیاق تصویب شود چه معضلاتی به وجود می‌آورد؟

مانند مسکن مهر می‌شود. بی توجهی به مقتضیات محلی در نظام قانون‌گذاری برای مدیریت یکپارچه شهری، آفت جدیدی برای این سرزمین خواهد بود و ما از این بحران، بحرانی بالاتر نداریم. به این معنا که شما نمی‌دانید که چه چیزی را به چه کسی دارید واگذار می‌کنید. در جایی که اساسا وضعیت اجتماعی و اقتصادی مردم، فلاکت‌بار است، مدیریت محلی با بزرگ‌ترین چالش‌ها روبه‌رو است. برای مثال الیگودرز که تا 80 درصدمردم زیر خط فقر زندگی می‌کنند، اگر دولت محرک‌های اقتصادی را به آن‌جا روانه نکند و تصدی‌ها را واگذار بکند، معلوم است که شرایط بحرانی و بحرانی‌تر خواهد شد. بنابراین هرجا متناسب با ساختارهای خودش مدل مدیریت یکپارچه‌اش باید استخراج شود.

درنهایت چه برخوردی با لایحه حاضر به نظر شما درست است؟

این‌که قوه مجریه بخواهد چنین لایحه‌ای را تنظیم بکند نقض غرض است. وظیفه قانونی در سال 1386 به شورای عالی استان‌ها واگذار شده است؛از این رو باید شورای عالی استان‌ها با قوه مجریه و قوه مقننه تیمی را تشکیل بدهند و این اصل را بپذیرند که ما مجموعه‌ای از مدیریت‌های محلی در کشور لازم داریم، نه یک مدیریت واحد محلی و متناسب با مقتضیات محلی هر ناحیه از سرزمین، مدلی را برای مدیریت یکپارچه طراحی و احکامش را تنظیم کنند.